如何看待 2 月 1 日缅甸国务资政昂山素季等高级官员被军方扣押，国家权力将移交给国防军总司令敏昂莱？ 第1页

缅甸军政府早就臭名昭著了，还和这样的东西去“友好往来”是非常拉仇恨的

上一条说的详细结果被删除了。只能简单回答了。

第一，缅甸对一带一路和 RCEP都很重要。

第二，民主党很擅长在竞争对手的边缘搞事。

第三，民主党这下对缅甸干啥都合理且不受国际舆论抨击了。

缅甸联邦选举委员会在一周之内宣布了2020年选举的结果，全国民主联盟（NLD）有1,106名候选人参加三级议院竞选，920名候选人当选，创下了创纪录的胜利。
值得注意的是，最大政党之一的巩发党（USDP）在2015年大选中总共赢得了100多个席位，但2020年在三级议院中总共仅赢得71个席位。其余赢得席位的17个政党全是邦区的族裔政党。哪些形形色色的小党，全军覆灭，连—席都捞不到。
根据2008年宪法，不必参加选举的25％军人仍将是议会中最大的反对党。根据宪法，军方自动在人民院(Pyithu Hluttaw)获得110个席位，在民族院(Amyotha Hluttaw)获得56个席位。

这就是这次政变的直接诱因，军方政党选举大败，直接掀桌子了。

但根本原因还是在于军政府这种体制，早就应该退出历史舞台了，却由于种种限制，始终保留在缅甸。如果这次做得太过分，可能会引起更加大规模的抗议，甚至将军政府完全颠覆，这事实上也是我国愿意看到的，毕竟昂山素季虽然和我们关系良好，但始终无法控制实权。

另外，西方的态度也很值得玩味。昂山素季作为一个民族主义者，在西方媒体中已经从“民主女神”蜕变为了“屠龙少年终成恶龙”，这次究竟是支持“民主选举”的结果，还是支持“反对昂山素季”，对他们来说是个难受的选择。

二战结束后，民主浪潮席卷东南亚。缅甸在1948年确立了议会民主制，但在1962年就走向破产，取而代之的是军人专制。进入21世纪以来，缅甸经历几个短暂的民主期后，为何与又民主潮流背道而驰，缅甸政治发展导向主要是以下三个问题，即经济问题、民族问题及军人集团和民主党派的关系。缅甸的民族问题涉及到东南亚山地民族复杂的分布和跨国境交流，缅甸的经济问题则涉及了周边所有大经济体的博弈，都是相当复杂的话题，有机会再说吧。

在回答军人集团和民主党派的关系前，我们得先回顾一下缅甸的政治转型之路。

一：缅甸民主化反复的四个阶段

（一）“8888”与军部交权之梦

过去 30 多年，军政府以确保军队对缅甸政治的控制为目标，逐步向其他政治力量让渡、分享权力，这是缅甸政治转型的主轴，呈现出 “有限的政治自由化—扩大参与—政治权力转移的制度化” 的图景。

1962 年奈温发动军事政变取代吴努政权后，将昂山将军理性社会民主主义的思想发展为“缅甸式社会主义道路”的构想，废除了吴努时期的议会制民主体制。奈温在政治上推行高度集权和个人威权路线，在经济上采用了不适合缅甸国情的计划经济制度，并表示不接受外国援助。在外交政策上封闭自守，民族政策持续高压，少数民族的权利较吴努时期被限制和剥夺得更加严苛，并在文化宗教、舆论宣传、社会生活等领域实施了严厉的管控，奈温的极权政体引起了缅甸社会强烈的反对。而同时，缅甸经济的恶化带来通货膨胀，投机商人趁机哄抬物价、囤积居奇，民众的生活陷入困境。1987 年，联合国将缅甸列为世界上最不发达国家行列，1988 年《亚洲周刊》将缅甸称为“曾经富裕却正滑向赤贫的国家“，缅甸曾经被称为“亚洲粮仓”，如今却沦为世界经济末尾之列，这一变化深刻刺激了缅甸民众的民族自尊心。

在1987年9月，由于奈温相信“9”是他的吉祥数字，因此缅甸所有不能被9整除的面值钞票都被突然作废，只留下45和90面值的缅币，这首先引起了仰光理工学院学生们的抗议。而缅甸政府的这种暴行加上各种奇葩的政策，例如要求农民以低于市场价格来出售农产品，以作为经济衰落的应对措施，这些都为全国性的大规模游行示威增添了必然性。1988 年 3 月，缅甸发生了学生与社会青年的斗殴事件，警察在处理纠纷时致使两名学生殉难，缅甸学生、市民走上街头开始示威抗议，上百人被逮捕，41 人在“永盛监狱”殉难。“永盛监狱”事件导致缅甸局势急剧恶化，是缅甸社会动荡的导火索。从 1988 年 7 月开始，示威游行活动从各高校成立的“读书小组”学生会扩散到缅甸市民阶层，缅甸几个主要大城市里各行各业的市民和工人联合起来开展罢工运动，由学生开始的学潮变为全社会的大罢工和示威游行，诸多著名的政治人物也参与了示威活动。

1988年秋季，独裁政府经济政策的失败和对公众反抗声音的严厉镇压让缅甸爆发全国范围的示威游行活动，这就是著名的“8888”民主运动。

随着骚动的持续蔓延和政府机构的大面积停滞，军人集团在1988年9月接管政权，承诺恢复治安，按照民众要求举行多党大选。缅甸社会动荡初期，民族因素并未在其中扮演重要角色。缅甸初期的“民主运动”主要围绕着缅甸政府的统治阶层与学生联盟、持不同政见者、缅甸普通民众等的激烈斗争。在军政府下令镇压罢工和示威团体后，成千上万的学生和民主运动活动分子逃往与泰国接壤的边境。此时，如克钦、孟族等部分少数民族趁着民主运动在全国范围蔓延之际，暗中支持一些武装团体趁机与中央政府进行斗争。

1988年9月18日，军方突然接管全国政权。在这样的情况下，接替奈温的苏貌政府宣布成立“国家恢复法律和秩序委员会” （SLORC，以下简称恢委会），“以结束全国各方面日益恶化的局面”。由19名高级将领组成的该委员会决定实行军事管制，强硬镇压抗议者。军队开进全国各主要城市，对示威者不加区别开火射击。一个星期之内，约有1000名学生、僧侣和儿童被杀。另外还有约500名抗议者在美国驻缅甸大使馆外面被杀。大批的少数民族和很多学生在军政府的追击下逃入森林，甚至逃亡泰国和中国。这场持续半年之久的民主运动被血腥镇压后，军政府进行改组及肃清原有纲领党军政府人马，军政府“国家恢复法律和秩序委员会”在20年内把军队人数从18万人增至38万人，为后来丹瑞掌权打下基础。

军政府试图借助选举实现其执政合法化，计划通过民族团结党延续军队对国家的控制，在不损害既得利益的情况下完成转型。军政府宣布解除 25 年的政党禁令、举行多党制大选，缅甸的政党活动重新开始恢复。一方面坚决镇压国内的抗议示威活动，另一方面解除党禁，承诺尽快举行自由公正的多党大选。军政府在大选前就开始为民族团结党扫清障碍，如取缔部分政党，软禁最大竞争对手民盟的总书记昂山素季和主席丁吴，并逮捕了诸多民主人士和反对派，许多政党随之自行解散。在军政府的操作下，缅甸的政党在大选前剩下约 210 个。但为了不破坏此次民主选举的影响力、维护新军人集团的形象以及迷之自信，军方却举办了一次“基本公正”的选举。

恢委会主席苏貌上将公开表示，“大选后经过必要的程序，人民选出的议会代表将依法组建政府。新政府将尽其所能领导国家，为民谋利，而我们将返回兵营。”

1990 年 5 月 27 日，在恢委会的领导下，缅甸自 1988 年以来首次大选顺利举行，此次选举共有 93 个政党和非党的 2296 名候选人参加竞选，角逐 485 个议员席位，其中有 36 个政党是少数民族政党。出乎军方意料的是，共有 27 个政党获得了至少一席以上的席位，其中民众中呼声最高的昂山素季领导的全国民主联盟获得了 59.5%的选票和 396 个议席，紧随其后的是分获 23 席和 11 席的掸邦少数民族民主同盟和若开民主联盟，作为军政府“代理”政党的—民族团结党仅获 10 席，孟邦民主党获得 5 个议席。

赢得大选后民盟要求军人集团立即转交权力，初期军政府曾表态会按时交权，但提出了一系列条件以保留军方权力和政治影响力，如军队的人事安排和财政预算政府不能干涉等等。但由于民盟初入政坛，缺乏一定的政治经验，拒绝了军政府的一切条件甚至表明要对军队进行“纽伦堡”式的清算，军队领导人立即统一意见，拒绝交权并全力打压民盟。1990年7月27日，恢委会以此次大选仅是选举人民院议员的选举，当选代表只负责起草新宪法，需在宪法得到全民公投通过并组建新政府后才能交出政权为由，拒绝立即移交权力，即“先制宪，再交权”。

无耻无能的军政府此举令国际社会哗然，西方诸国纷纷宣布将缅甸列入制裁名单以此迫使军政府向民盟交权。1991年昂山素季被授予“诺贝尔和平奖”，从此被国际社会视为“民主的化身”、“民主斗士”。同时，军政府清理整顿了大批已合法注册的政党，在举行1990年大选时共有93个政党，两年以后只剩10个。实力最强的三个政党分别为昂山素季领导的缅甸全国民主联盟、军方扶持的缅甸民族团结党和掸邦民主联合会，其余的政党多为少数民族政党，如佤族发展党、克钦邦团结协会、果敢民主团结党、掸邦果敢民主党、联邦克伦族联盟、联邦勃欧族联合会、拉枯族进步党等。

1990年大选不仅未从根本上缓解缅甸社会复杂而紧张的政治局势，反而由于军政府的拒不交权，国际社会开始对缅甸展开制裁行动。在国内分裂和国际社会的制裁双重压力下，缅甸军人集团开始探索新的合法化路径。

1990 年大选的失败使军政府意识到建立政权合法性需要漫长的过程，为实现“先制宪，再交权”的承诺以及扭转军队形象，从 2003 年钦纽提出“七步走民主路线图”开始，军政府有条不紊的进行着政权合法化的重建。 同时，军人集团改变了过去独裁时期的思维，意识到民意和群众基础的重要性，利用威权成立了带有“军队血统”的缅甸联邦巩固与发展党（以下简称巩发党）。1993 年 9 月，“缅甸联邦巩固发展协会”（以下简称巩发会）成立，利用军政府的政治威权力，巩发会挂靠在各行政部门下，并快速将组织在缅甸全国的城市、农村展开。军政府不断的胁迫和利诱公务员、行政人员等群体登记注册，也快速吸引了许多年轻人，巩发会的成员在高峰时期曾一度达到 2167 万，约占缅甸人口的40%，巩发会的快速发展让民盟失去了大量的群众基础。早在 1990 年大选结束后由于昂山素季屡次被软禁，缺乏精英领导的民盟群龙无首，在基层的组织陷入瘫痪和关闭状态，民盟的发展几乎停滞，在 2010 大选前便已丧失优势。

(二）藏红花革命与作秀普选

2004 年，国民大会在中断 8 年后重新召开，尽管民盟继续抵制，但他们的力量已经大为削弱，军政府决意不再与之纠缠，强调“制宪进程不应再耽搁，否则将影响缅甸向宪政过渡，影响多党民主制最终目标的实现”。“相对成功的威权政体在面对主动性、进攻性相对不足的反对派时，会更加自信地引导政治转型”，在新的国民大会代表中，亲军政府与反军政府的力量对比彻底失衡 ，军政府完全掌控了制宪进程。

2004 年国民制宪大会复会，军人集团、民盟和少数民族各有分歧。民盟坚决反对军人参政写入宪法，少数民族要求有更多的自治权、实现真正的联邦制，在外界的抵制下国名大会又进入休会状态。2007 年 8 月缅甸政府取消进口燃油和天然气造成缅甸国内燃油价格大幅度提高引发的通货膨胀让缅甸民众和僧侣走上街头抗议，因身穿藏红色袈裟的进步教士僧侣的加入，此次游行被称为“袈裟革命”或者称“藏红花革命”。

僧侣和民众提出了“改善民生、释放政治犯、实现民族和解"的要求并呼吁军政府下台，西方各国面对军政府的武力镇压采取了更严厉的制裁措施并提供资金支持反政府势力的活动。为减轻国际社会对缅甸的压力、缓解对缅甸的制裁，同时，军政府也意识到目前国内的形势和国际社会的环境继续坚持军人执政已不利于扭转局面，军人集团加速了七步民主路线图的进程。

2007 年 9 月最后一次国民制宪大会中宪法的原则和细则被确定下来，2008 年2 月新宪法起草工作结束。2008 年 5 月 10 日，缅甸遭遇了纳尔吉斯风暴灾害，除了重灾区的投票被取消外，缅甸全国范围内的宪法公投依然按原计划进行。5 月24 日缅甸政府宣布了公投结果，缅甸 2008 年宪法以 92.4%的支持率获得通过。但2008年的公投被国外媒体指责存在着舞弊行为，如被政府官员访问过的村庄有 185人被迫在缺席投票的情况下投了“是”，部分选票在政府发出来之前已经被勾选好，甚至政府行政人员会在现场指导选民如何投票或贿赂选民等等，包括全缅僧侣联盟、第 88 代学生团体、全缅甸学生会联合会等反对派团体均不认可宪法公投的真实性。

在国内外广泛的争议中军政府依然按照计划快速推进七步路线图，2010 年 3月《政党注册法》等一系列与大选相关的法律相继出台，法令要求所有有意参加大选的政党必须在选举委员会登记注册，因此军方支持的巩发会也顺势于 2010 年6 月更名为联邦巩固与发展党（以下简称巩发党），以登盛总理为首的一大批军人陆续脱下军装加入巩发党，凭着巩发党前期积累的群众基础和军政府的全力支持，巩发党先发制人，赢得选举已是定局。

2010 年 11 月 7 日缅甸自 1990 年以来的首次全国大选如期召开，由登盛领导的巩发党赢得了民族院 129 个席位和人民院 259 个席位，分别占据 57.59%和 58.86% 的比重，并赢得了省（邦）议会中的 495 席，巩发党一共获得 1154 个各级议会的883 个席位，成为第一大党，再加上缅甸 2008 年宪法中规定的民族院和人民院 25%的议席保留给军队，作为军人集团代理人的巩发党毫无意外将组建新政府。2011年 2 月 4 日，经过议会投票，缅甸历史上第一届“民选”政府产生，巩发党主席吴登盛当选为缅甸总统，吴丁昂敏乌和赛茂康（掸族）当选为副总统。吴登盛政府成立后，执掌缅甸多年的和平与发展委员会主席丹瑞签署 2011 年第 5 号声明，正式向新政府移交权力。军人集团按步骤完成了缅甸“七步民主路线图”，也通过建立名义上的“民选”政府实现了军人集团从台前隐退到幕后的计划。 此次选举从宪法公投到完成投票都充满了质疑，外界称之为“一场精心策划的游戏”，因为不管是从宪法的细则还是选举制度上都将巩发党最大的竞争者民盟排除在游戏之外。

2008 年宪法中规定，总统不仅需要在缅甸至少居住 20 年以上，其本人、父母、配偶、子女及其配偶都不能是效忠外国政府的人或是外国公民。同时，还要求总统熟悉“政治行政、经济和军事事务”等国家事务。这些条款就将曾与已故英国学者迈克·阿里斯结婚、曾长期居住在国外，并育有两个英国籍儿子的昂山素季排除在总统候选人名单外，这被外界认为是为昂山素季参加总统竞选设置的阻碍。这一措施很大程度上削弱了民盟的影响力，因为失去了昂山素季这顶光环的民盟，在党内缺乏精英领导、各派系意见不一、党外群众基础薄弱的现实条件下是很难在竞选中取胜的。此外，2010 年 3 月缅甸政府颁布的《政党登记法》规定参选的合法政党中党员不得是服刑犯人、宗教人士或被政府宣布为反政府组织的成员，正在服刑中的昂山素季便成了考验民盟最大的难题，民盟因此宣布放弃政党注册并抵制大选。

（三）转型期，介于威权与民主之间

尽管国际社会普遍指责 2010 年大选是场精心策划的游戏，但缅甸随后发生的巨大变化显示，这个国家正快速步入一个新的时代。巩发党政府在 5 年任期内展现了强烈的变革决心，“将政治领域和经济社会领域的改革定为优先战略”，“确保朝向民主制度的转型顺利推进”。缅甸政治、经济、社会生活各领域发生了全方位的巨大变革，其力度之大、程度之深、变化之快超乎外界的想象。在政治上，缅甸国内各政治势力逐步实现和解，2012 年 4 月杜昂山素季领导民盟参加议会补选，以胜利者的姿态回归体制内的政治生活。在经济层面，政府持续推进市场化和私有化改革。在社会生活领域，军政府时期严格的社会管制措施被彻底解除。

2010 年大选后，恢复人身自由的昂山素季重回政治舞台。与此同时，为缓解国际社会的压力、为缅甸赢得外交空间，军人集团改变了策略。2012 年 11 月 4 日，吴登盛政府修改了《政党登记法》，取消了“政治犯不得参与政治”等诸多针对昂山素季参政的条款。2012 年 1 月，民盟重新登记注册为合法政党。4 月 1 日，在缅甸议会补选中，民盟赢得了联邦议会人民院、民族院和省（邦）议会 45 个议席中的 43 席，巩发党仅获 1 席，这被视为是民盟赢得 2015 年大选的前兆。

在此次议会补选中，包括 150 名候选人和 7 名独立候选人参加了竞选，候选人分别来自 17个政党。除去民盟拿到的 43 席和巩发党的 1 席之外，掸族民主党成为了剩余政党中唯一获得议会议席的参选政党。在补选之后，巩发党在人民院和民族院的议席分别由 259、129 席减少到 222 席和 124 席，民盟成为了最大的反对党。 民盟在重新获得政治机遇后，积极调整战略，重塑民盟的形象和号召力，为赢得 2015 年大选做准备。2013 年 3 月民盟召开全国代表大会，选举出以昂山素季为核心的领导层，大会通过了民盟的政治纲领，同时也在在政治、民族、外交、经济、国防等方面提出了治理目标，民盟强调了在民族团结和平的基础上建立联邦制国家，并认为军队是保卫国家和民主制度不可或缺的力量。民盟的这一关键表态不仅赢得了少数民族的好感,也降低了军人集团对其的防备心，缓和了与军方的关系，为参加 2015 年大选提供了良好的政治环境。

2015 年 11 月 8 日，自 2010 年多党制大选后缅甸再次举行全国大选，共有 91个政党登记参加大选，昂山素季领导的缅甸全国民主联盟以压倒性的优势赢得大选，击败了军方支持的巩固与发展党。此次大选，民盟和巩发党各推出 1000 多民候选人参加，双方展开了激烈的竞争。

相较于 2010 年军方操控大选的局面，2015 年大选被视为缅甸第一次真正意义上的民主选举，不论是国际社会还是缅甸民众都对此次大选的真实性寄予期望。此次大选共有约 3200 万的合法选民参与了投票，投票率高达 80%，而 1990 年和2010 年大选的投票率为 73%和 77%。参选政党也从 2010 年的 37 个增加为 91 个，缅甸社会各阶层对此次大选充满了热情和乐观。与 2008 年大选相比不同的是，缅甸政府放开了限制，允许观察团进驻大选。在大选期间，共有 6 个国际组织、13个缅甸国内组织、30 个驻缅使领馆及缅甸国内组织派超过万人的观察员到缅甸各地监督大选。

此前，昂山素季试图通过修宪出任总统的举措在缅甸国内受到了很大阻碍，因此在民盟赢得大选后，与昂山素季私交甚密的吴廷觉出任总统，昂山素季选择退居幕后把控大局，相较于 1990 年大选民盟强硬和一昧抵制的态度，时隔 25 年之后，民盟在政治上成熟了很多。

11 月 20 日选举结果公布，民盟赢得了人民院、民族院的 255 个和 135 个席位，巩发党仅获人民院 440 个议席中的 30 席，占 7%，在民族院 224 个议席中获 12 席，占 5%，其余少数民族政党和实力弱小的党派所获更低。在 14 个省邦议会中，民盟也占据了绝对的优势，共赢得 496 席，巩发党仅获 76 席。民盟在联邦议会和省邦议会中大获全胜，按照缅甸宪法规定将依法组建新政府。民盟胜利后，总统吴登盛和国防军总司令敏昂莱均承认了此次大选的结果，对民盟表示祝贺并承诺将按时向新政府移交权力。

值得一提的是少数民族政党在民盟压倒性优势下成绩并不乐观，在选举之前包括掸、钦、若开、卡央、帕欧、孟等十五个少数民族政党合成统一的缅甸联邦联盟政党（FUP）参加选举，目的是为了确保在面临民盟和巩发党等实力强劲的政党占据优势的局面下能提升竞争力，并确保缅甸的各少数民族政党都能在议会中占一定比例的席位。但此次大选少数民族政党中仅有若开邦的若开民族党表现不俗，获得了 45 席，排在民盟和巩发党之后。若开民族党在若开邦议会中赢得 22 席，占 34 个席位的65%，在邦议会中获得控制权。其他少数民族政党并未取得太大胜利，少数民族在议会中的话语权依然很薄弱。

民盟能够取得这次胜利与缅甸民众对军人政权的反感情绪、昂山素季来自父亲的光环和其一直奔走呼吁的“改变”口号密不可分，同时也与西方国家的支持、自媒体的发展等诸多因素有关，但民盟执政能力的缺陷、军人集团在缅甸根深蒂固的势力以及缅甸长期以来复杂纠葛的民族、宗教矛盾，民盟未来的执政局面并不轻松，缅甸的问题在短时期之内并不会因为一届民选政府的执政而得到彻底改变。

（四）民盟的任期与若开危机

2015 年 11 月，民盟以压倒性胜利赢得了大选，民盟主席昂山素季于 2016 年 3 月成为缅甸实际领导人。虽然军方起草的宪法禁止她成为总统。2016 年 3 月，吴廷觉宣誓就职缅甸总统，此届政府被认为是在公开、透明、自由的氛围中产生的，包括时任联合国秘书长潘基文、美国总统奥巴马在内的国际组织和多国领导人祝贺“缅甸历史性的大选取得成功”，称赞“大选是巩固缅甸民主化改革进程的重要一步”。

她利用民盟占多数席位的身份通过了一项法律，为其新设立“国务资政”一职，实现了她在选举前做出的“凌驾于总统之上”，并且“决定所有的政策”的承诺。她的密友吴廷觉出任总统，不过只是个虚位，将总统执政权交予昂山素季。军方对此很是不满，认为这有违宪法，但是他们并没有在宪法法庭上提出异议，也没有采取什么具体行动来推翻这一安排，因为民盟在选举中大获全胜，宪法法庭几乎全是民盟官员。然而，缅甸国防军总司令敏昂兰（Min Aung Hlaing）特意把所有的正式函件送往总统办公室，而没有送到国务资政办公室，而且他非常明确地给予总统所有国家元首应有的礼遇。昂山素季是一位受到人民无比拥戴的领袖，有全国的精英可以为她所用，可她选出来的内阁却令人失望至极。尽管财政部长和商务部长被任命后不久就被爆出博士学历造假，但他们依然在位。内阁其他成员多为泛善可陈的党派拥护者，有两名参与新政府政权建立的巩发党成员，还有前军政府时期的退休外交官，他们也被安排了部长级要职。

从一开始，决策权就高度集中在昂山素季手中。除担任国务资政，她还身兼外交部长和总统办公室主任（最初也掌管能源部和教育部）；她还担任多个部际委员会主席。她肩负了下属和国民赋予的高期望，但却没有政府工作或管理工作的经验。她所肩负的权力愈大，这一问题就愈加严重。最终导致新政府决策混乱，过于注重过程的细枝末节，而没有把重点放在明确国家未来愿景或政治方向上。

民盟上台后提出了“民族和解、修宪、经济发展”三大任务，现在来看，三大任务基本没有进展，可谓“内外交困”：国内武装冲突仍在持续人民生活没有明显改观，“罗兴亚人”问题则引发各界对地区局势的担忧，也招致国际社会的指责。但也要看到，在现政府的治理下，缅甸仍然有变化和发展，民盟竞选时承诺的“改变”正在实现，但是因为军部的政变而功亏一篑。

如果说 2015 年缅甸大选与权力转移有关，那么 2020 年大选最大的考验无疑是对昂山素季政府政绩的考核，即老百姓对新政府施政的满意度检验。昂山素季政府上台后颁布了的五年经济发展框架———“十二点经济政策”，但成效并不大，与此同时，通胀率在逐年走高。2016年缅甸的通胀率约6.93%，2017年则达到7%，2020略有减缓达6.71%，但都远高于亚洲地区3.1%的平均水平。高通胀率造成物价高企，直接影响工薪阶层日常生活，很多人抱怨民盟主政后，一日三餐质量不如从前，家庭开支负担较重。缅甸也深受电力匮乏困扰，缅甸全国共有 1087 万户家庭，但截至 2019 年 12 月，只有全家 50% 家庭用上了国家电网的供电。除此之外，低发电也严重制约着工业发展。

政府能力不足，缺乏经验，这就意味着在关键问题上很难取得进展。从昂山素季上任初期以来，她就表示，和平处理众多民地武暴乱是她的当务之急，但成效甚微。因为在她接手政权时，这一进程已经处于停滞状态，所以这一结果可能在意料之中。然而政府的失败暴露了政府在多方面的弱点。掌权之后，昂山素季解散了上届政府的和平中心，尽管存在诸多问题，但该中心的工作人员很多都非常有能力、有经验。她建立起了一个新的中心，规模比之前的小得多，而且她还任命其私人医生丁谬温（Tin Myo Win）担任和平委员会首席谈判代表。他过去就兼任过这一职位，但似乎对此并不上心。昂山素季及其高级部长经常在与民地武组织会面时扮演首席谈判代表的角色。

但是新政府也还是取得了一些进展，比如颁布了新的公司法，而且缅甸投资委员会迎来一位更为精悍的主席，为该组织注入了新的生命力。虽然 GDP 增速稳定（尽管明显低于潜在增长率），在 2017 年增幅为 6.5%，但是商界领袖和公众都明显带有负面情绪，这反映出人们对政府的经济政策缺乏信心，而且这一增长数据掩盖了巨大的行业差异和分配不均的问题。

同时，民盟辜负了选民们希望政府能扩大公民自由的期望。当然，让许多公民感到欣慰的是，现在治理国家的政客既没有腐败丛生，也没有漠视公众的关切和民生福祉。但是政府却明显破坏了公民自由，并在公民言行方面采取独裁措施。在昂山素季政府时期，任期刚刚过半，就有大批的记者和社交媒体用户因诽谤罪而被起诉，这比上届政府整个任期还要多。有一个退伍童兵也因在媒体采访中讲述自己的经历而被捕入狱，两名路透社记者在调查杀害罗兴亚人的事件中，因违反《政府保密法》而被逮捕起诉，但很多目击者认为这就是一次警方的诱捕行动。

在 2012 年和 2013 年，若开邦爆发了反穆斯林暴力冲突，随后政府接手，开始处理这里混乱的政治局面。为了争取时间，昂山素季在 2016 年 8 月宣布若开邦事务顾问委员会成立，由前联合国秘书长科菲·安南（Kofi Annan）领导，其任期为 12 个月，负责审查这次危机，并就解决包括罗兴亚穆斯林危机问题提出建议。委员会的成立可能只是权宜之计。对于如何走好未来道路，他们并没有达成政治共识，在公民身份、基本权利和消除种族歧视等问题上很明显需要采取进一步措施，而这些问题在佛教徒占多数的若开邦和整个缅甸则备受争议。若开邦当地的社会经济关系（包括民族宗教群体之间的关系）似乎在 2012到 2013 年的暴力冲突之后正在逐步改善，这表明时间的推移会使政府获得更多的斡旋余地。

然而，就在政府着手处理国家治理的基本任务及竭尽全力与军方共存之际，若开邦的紧张局势升级，若开罗兴亚救世军（以下简称 ARSA）于 2016 年 10 月在边境警察基地发动了首次袭击。2017 年 8 月 ARSA 发动了第二次袭击，此后，危机全面爆发。

若开邦内极端佛教徒和罗兴伽人爆发的一系列严重的骚乱和暴力事件将缅甸极端民族、宗教主义情绪推到了顶峰，缅甸国内对罗兴伽人的排斥和侵略也从 2012 年开始变得严重，2012 年之后罗兴伽人的投票权也成为一件不太可能获得的权利。缅甸极端佛教徒对缅甸公众有着极强的煽动力，保护宗教与种族协会（马巴塔）是缅甸最强大的僧侣集团，已经成为缅甸一股强大的政治力量。虽然马巴塔成员在议会中没有席位，但是缅甸的政治家们会十分重视马巴塔集团的政治意见。马巴塔吸引了缅甸成千上万的佛教僧侣、尼姑及其支持者加入，其宣称的奋斗目标不仅仅是为了帮助缅族民众和受到迫害的少数民族，最突出的特点是持续不断的发起针对缅甸境内穆斯林的活动，如推广禁止佛穆通婚的法令、煽动民众对穆斯林发起抵制活动等。缅甸极端佛教徒目前已成为缅甸最大的反穆斯林和罗兴伽人群体，马巴塔集团著名的极端佛教徒阿辛维拉图（Ashin Wirathu）曾表示缅甸公民需要提防穆斯林参与缅甸政治。同时他还抨击昂山素季的民族政策，认为民盟是一个“亲穆斯林”政党，他声称“民盟正逐步被伊斯兰势力渗透”。在佛教极端势力的压力下，昂山素季对罗兴伽人问题保持沉默。

由于缅甸军队的镇压以及犯下的大量暴行，近百万罗兴亚穆斯林从缅甸逃往邻国孟加拉国，而昂山素季拒绝谴责势力军队，甚至还为军队做了辩护。军方也拒绝采取任何措施制止强奸、谋杀甚至种族清洗的暴行，也拒绝承认有关暴行。昂山素季一直使用一套说辞：都是假的。他被强奸的妇女，被烧毁的村庄，尸体，所有这一切都是编造的，或者是罗兴亚人自己摆拍的，为的是争取世界各国的同情。

若开危机是昂山政权的转折点：缅甸政府在困境中挣扎，未能对这场危机做出令大众和国际信服的反应。联合国人权理事会成立了一个国际独立实况调查团，并在 8 月 27 日的新闻发布会上公布了调查结果。调查团的报告中总结道，

“在若开邦发生的罪行以及罪行的实施方式，在本质、严重程度和范围上，都与其他情况下发生的种族灭绝行径相似”，建议以种族灭绝罪调查和起诉缅甸武装部队总司令和其他军方领导。该调查团还发现，“民政当局的行动和不作为让这种暴行愈演愈烈”。

这给缅甸、缅甸政府和昂山素季本人的声誉都带来了无法挽回的影响。之前，缅甸是一个由诺贝尔和平奖得主领导的、备受全球瞩目的政治转型典范，在不到 12 个月的时间里，变成了一个希望破灭、警醒世人的案例。

2015 年大选之前，昂山素季提出“改变”口号，并将民族和解放在首位。昂山素季继承了其父亲昂山将军构建统一多民族联邦的思维，呼吁“我们不应该有我是克钦人‟，我是缅族人‟，我是掸族人‟的想法，而是必须有共同的一种观念：我们都是为民主权利奋斗的同志”。在昂山素季民主斗士的光环下，罗兴伽人问题似乎能够迎刃而解。但根据半岛电视台调查组发布的文章中称，为平息由强硬、极端的佛教徒及民族主义者日益增长的反穆斯林情绪和对罗兴伽人的仇视，以及担心在选举前因为罗兴伽人这一敏感议题引发军人集团和缅甸主体民族缅族民众的不满而失去许多潜在选票，昂山素季在全国民主联盟内部示意将穆斯林代表“排除在候选人名单内”。尽管缅甸全国约有 500 万穆斯林，占总人口的 4%-10%左右，但最终全国民主联盟推荐参加全国和地方选举的 1151 名候选人中没有一位是穆斯林。

不仅仅是民盟采取了这样的做法，军方支持的巩发党也在此次大选中避免了穆斯林候选人对选举形势的干扰，在选举中该党也没有穆斯林候选人代表。同时，在投票前，缅甸选举委员会也以“父母不是缅甸公民”为由取消了许多穆斯林候选人的资格，在缅甸全国和各地的 6000 多名候选人中，只有不到 10 人为穆斯林。

“昂山素季的辩护可能让西方感到震惊，但这增加了她在国内的支持率。”《华盛顿邮报》说。哈佛大学的数据显示，缅甸国内约有90%人口为佛教徒。因为宗教信仰不同，罗兴亚人在缅甸本来就相对不受喜爱与重视，一些缅甸人认为他们不属于缅甸，是孟加拉的非法移民，甚至认为他们的存在是威胁。因此，当昂山素季在海牙为政府辩护时，成千上万的缅甸人在国内集会表示支持，甚至有人计划追随她飞到荷兰，还有人举办宗教仪式为她祈福。英国政治期刊《经济学人》也说，昂山素季“本可以指派一名单调无聊的工作人员前往海牙介绍案件。实际情况却是，她在知道较少缅甸人同情罗兴亚人的情况下，大力宣传自己的行程”，“她也许正在利用一些事件来提振党派在 2020 年选举中的地位”。

在大选之前昂山素季之所以处于中立状态是因为她试图通过改善与军方、僧侣、精英集团的关系修改宪法参加总统的竞选，因此在罗兴伽人问题上十分谨慎。而民盟在 2016 年接过军政府的权力上台执政后，为平衡与军人集团、佛教僧侣等各方的关系，避免刺激缅甸民众，以巩固选举胜利果实，昂山素季与军人达成默契，对军队和警察的行为保持沉默。无论对昂山素季持什么意见，都不能否认一点，她是政治家，是需要为选票考虑的政治家。 昂山素季并非是大缅族主义者，更多的是出于与缅甸多方势力政治博弈和缅甸民意的现实角度考虑。

虽然昂山素季将“民族和解”作为施政的首要目标，但依然无法脱离军人集团和佛教僧侣对缅甸政局的影响，其本人的政治抱负也离不开包括军人集团、佛教徒在内的各个利益集团的支持和妥协。有分析指出，昂山素季在若开邦问题上的处理方式也许与缅甸 2020 年要举行的大选有关。《纽约时报》引述缅甸一名活动家的话，称全国民主联盟的支持率因经济等问题略有下降。根据世界银行等组织的数据，昂山素季出任国务资政后，缅甸的 GDP 每年约有 6%左右的增长，但人均 GDP依然低于柬埔寨与越南等国家。这时，若开邦事件再次将人们团结起来。国际诉讼被缅甸国内视为外部敌人，政党内部因此凝聚，也拉高了民盟的支持率。

根据缅甸联邦选举委员会11月15日公布的选举最终结果，民盟获得了476个民选联邦议席的396席，比2015年多出6席，占整个民选联邦议席的83.2%，远超出单独组阁所需要的322席。巩发党仅赢得33个联邦议席（人民院26、民族院7），比上一届少9席。其余缅族政党全军覆没，未获得联邦议会议席。11个少数民族政党获得47个联邦议席。在省邦议会选举中，民盟获得了501个议席，另获23个少数民族议席；巩发党仅获38个省邦议席，比上一届（74个）少了约50%。掸族民主联盟获得掸邦议席27个，其他少数民族政党的省邦议席也屈指可数。综合联邦议会和省邦议会的选举结果，本次大选一共只有19个政党获得议席，其他68个政党颗粒无收。

总之，民盟在这次大选中优势十分明显，创了多项历史记录。民盟在本届大选的得票率达到了70.2%，比上一届高出了约2%；与此同时，巩发党的得票率从上一届的23.9%下降到21.1%，大获全胜

民盟的选举策略发挥了一定的作用。一是民盟在大选前一年竭力推动修宪，虽然不成功，但是 让民众尤其是少数民族群众看到了 是什么人在反对修宪，从而成功地 吸引了部分民众的支持。二是民盟取消了部分选区的选举，降低了民 盟掌控联邦议会选举的门槛。三是民盟为了吸引更多的选民投票，允许60岁以上的老人也被同意提前投票。因此，虽然有疫情，本届大选的投票率仍达到了70%以上，与上届持平，在一定程度上保障了民盟铁杆支持者能到场。

二：克里斯马式的领袖与军政府统治的合法性

缅甸政治转型的顺利在本次政变前得到较广泛的认同，是以昂山素季对转型进程的接受和参与为前提的。换言之，杜昂山素季让缅甸政治转型有了更大的合法性，这种合法性又源于她本人克里斯玛型的领袖权威。显赫的家庭出身，鲜明的性格特征，特殊的人生经历，为对抗军人政权甘愿忍受长期与世隔绝、夫亡子离的软禁生活，使她成为普通民众心中能够改变国家命运的 “素妈妈”。这种 “非凡的献身以及由她所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模原型”，让昂山素季成为备受民众膜拜的克里斯玛型领袖人物，“缅甸多数民众对昂山素季都保持了一种无条件追随的姿态”，当她带领民盟接受缅甸政治转型现实而被吸纳进政治体制后，缅甸民众对她的崇拜和尊重也自然而然地转化为对现行制度安排的接受与认可。

缅甸民众通常会把她的照片与佛像放在一起供奉。民盟大选前提出的口号是 “不要看人，看政党”，这句话的意思是让民众不要看参选的候选人是谁，只要投票给民盟就行。而实际上，缅甸大部分民众投票时看的是昂山素季，而不是民盟。

然而，克里斯玛型领袖人物产生的合法性与权威性是有前提条件的，是既定历史条件的产物，他们的活动依然必须符合现实的社会情况，依靠民众的信赖和支持，否则就会失去合法性。杜昂山素季和民盟在现行制度中的政治实践，既要呼应民众的诉求，又要避免被民意绑架，转型中的缅甸民众陷入 “民主的狂热与狂欢”，会要求更多的 “自由” 与改变，势必触碰军方的利益边界，民盟如同在钢丝上舞蹈，不断在 “民主”、“民意”、“民粹”之间寻找平衡，稍有不慎便可能遭受失败。

客观上，军人政权不可能持久地以军事方式管理社会，也不大可能出现能与民选的克里斯马式领袖匹敌的人物。军人政权既无法吸收自己曾参与其间的经济和社会发展的成果，也无法整合那些在经济和社会发展过程中由于利益分化与重组而游离的异己力量。所以，军人政权注定是一种过渡型态，“军事政权只有两条退路: 制度化或瓦解”。主观上，缅甸军队和军政府的价值取向决定了他们不会被动应付，而是主动寻找、塑造有条件的转型之路。军队精英的自我定位让 “他们决心通过一切手段来保证军队成为这个国家真正的仲裁者”，无论是 1990 年大选前军政府反复强调的 “系统(systematic）地移交权 力”，还是写入现行宪法的“有纪律的民主(Disciplined Democracy) ”，都是军队主导缅甸政治发展努力的写照。

2008年，缅甸恢复了宪法，规定，联邦国会四分之一席位属于军方委任议员，宪法第109条ｂ项规定代表院有110席属于军方议员，第141条ｂ项规定民族院有56席属于军方，总司令直接委任军方立法人员，还可以在议员任期内随时调换人选。根据宪法第436条，通过宪法修正案需要超过75％的投票，军队凭借在议会中25％的人员比例，享有对任何宪法修正案的否决权。此外，宪法允许军事领袖在认为国家面临危机时重新执掌国家政权，即发动政变的合法性。

那么军政府的合法性何在呢？

东南亚国家政党体制的制度化水平不高，政党通常以候选人为中心、短命、脱离社会，表现出无效、不受欢迎、腐败和难以区分的特征，比西欧和北美民主国家，以及拉丁美洲和东欧新兴民主国家的政党弱得多，缅甸军队通过制度设计已经较为成功地将自己的角色从 “统治者”转换为 “监护者”。他们把 “国家三大任务作为国家原则写入宪法，军队成为三大任务/原则的代言人与守护者ji技术性地把军人统治权威嵌套到宪法权威之中，民众对政治权威合法性的质疑被形式上对宪法权威的尊重所掩盖。

关于高速经济增长决定政府合法性的论断问题。许多学者认为，经济增长的程度是影响军队干预政治程度的重要因素，东南亚国家是威权政治国家的代表，经济发展和政府绩效是国家政权合法性的主要来源。这一看法甚至成为限制民主体制的理论依据之一，在现实中也的确存在大量威权统治与经济增长正相关的案例。但1997年的亚洲金融危机对威权体制提出了严峻挑战，打破了这一命题，尽管而后东南亚国家的经济复苏比预期的要好，它依然削弱了基于经济绩效的合法性的观点。

军政府在发展经济的同时试图借助传统文化来提升其合法性。他们用佛教思想论证军人统治与缅甸人共同信仰和道德伦理的一致性，“佛法被用来赋予行使政治权力和政治权力结构的正当性”。军政府提出 “国家三大任务”、“人民四大愿望”及 “十二项目标”，被定位成国家建设指导思想反复宣传，“三”、“四”、“十二” 数字 “本身就遵循南传上座部佛教常见的数字排列”。但 2007 年缅甸僧侣带头发起反对军人统治的“袈裟革命”，昭示着传统文化塑造军政府合法性的努力遭受重挫。军队精英发现，他们的身份和角色越来越不受欢迎。“尽管示威活动没有威胁到军方内部凝聚力，但挑战了军方作为这个虔诚的佛教国家统治者的传统合法性。”

军队一旦组织结社，成为了新的政治力量，那必然会开始转型。威权政体转型启动后的进程可分为 “民主转型期”与 “民主巩固期”两个阶段，其中“民主转型期”又可具体区分为政治自由化转型和政治民主化转型两个次级过程。政治自由化指国家对个人或团体基本权利不当限制的解除，民主化意指政治权力转移的制度化过程。

如果将军人政权视为一种政治体制，其组织形态具有特殊性，大体上有四种形式：

（1）军人政委会（junta）体制；

（２）军人一政党动员体制

（３）军人一政党竞争体制

（４）军人一文官联合体制

依据军人在最高决策过程中的作用，可将军政府划分为三种类型：

（１）通过军事政变上台的军政府，最高决策机关掌握在军人政委会或军官指挥委员会手中，内阁在其控制下开展活动；

（２）总统式军政府，总统权力受到军队的影响

（３）政府由军事政变产生，但内阁全部由文官组成

军人控制政权后，通常会成立军事委员会或军人执政团履行政府日常行政和立法功能，一般采用三种管理形式：

一是军人主宰式，即内阁绝大部分成员为军人的形式；

二是军人与文人混合式，即军人和文人共同组成内阁的形式；

三是由军事委员会和军人与文人混合的内阁共同履行政府职能的形式。

印度尼西亚和泰国军政权时期，以及缅甸政变前的执政团属于第二种形式，现在的缅甸军人政权执政团在往属于第三种形式的路上发展。缅甸国家和平与发展委员会即其军事委员会，拥有国家最高权力，委员会主席既是军队最高统帅，又是国家元首，还是内阁成员，委员会其他成员则不能成为内阁成员。内阁是委员会的执行机构，由3到4个部组成，内阁成员中有军人也有文人，绝大多数为现役军人或退役军人。

三：“巩固的军政府”

军人政治现象之一为军事政变，所谓军事政变（military coup）是一种政治联合体的行动，指军队通过非正常途径和暴力手段推翻现任执政者，取而代之。作为一种政治现象，军事政变具有周期性和反复性特征。军人政治又表现为军人干政和军人政权两种形式。所谓军人干政（military intervention）是指军人介人政治，以暴力或以暴力相威胁参与政治资源分配、影响政治决策方向、改变或中断按照宪法和法律规定的政治运作程序的活动与过程。非西方国家军人干政的类型包括仲裁型、独裁统治、军事保护主义和军人民众主义等。军人政权（military regime）是军人干政的最高表现形式，指国家最高政治决定全部或主要由武装部队成员做出的政权类型。军人政权具有阶段性、短暂性和过渡性特征，从本质上说是以军事手段控制政治、由军人统治和管理国家及社会的方式。

在东南亚国家，军队不仅是军事组织，还是重要的政治力量，具有经济独立、趋于专业化和现代化的特征，但在总体上，职业化进程相对缓慢。在独立初期、威权政治时期和民主转型期，东南亚国家的政治发展伴随着军事政变等周期性政治动荡。军人政权在一定时期保持了国家政权的稳定和国内的政治经济秩序，推动了国家的政权建设和政治经济发展。尽管如此，军人政权毕竟建立在非程序政治和暴力基拙上，不具有经程序性选举所获得的政权合法性，在政治转型中妨碍了国家政权的合法性基础，有碍于国家政治的健康发展。

一些历史学家常常认为文人政权与军人政权互不相容，然而在东南亚国家现实中并非如此。东南亚国家战时和战后的经历表明，许多军官团体成为国家政治权力和行政能力的重要源泉，如缅甸的独立军（Independence army）以及后来的緬甸防卫军和国民军（Burma Defense Army and Burma National Army），军官们经过训练和政治化，战后迅速转化为政治人。诚然，在东南亚一些国家，文人政权与军人政权中的精英也常常呈现出对抗性，文官精英与军事官员之间的政治共识度很低，两者间显现为竞争关系而不是互补关系。对于政治权力分散的国家而言，政治权力两极分化的国家更加容易引起军人干政，如泰国的“黄衫军”与“红衫军”之间的斗争，印度尼西亚20世纪60年代康米与反康势力之间的纷争均呈现出此种趋势，显现出东南亚国家军政关系类别和政权类型的多样性。

在民主政治较为成熟的早发型国家，均为文人执掌政权，即文官掌有最髙决策权，文人政权掌管军队的最高决策、财政预算和军事行动等重要事项；军队归属于国家，保持政治中立和职业化，不能进人议会，不能参加党派活动和商业活动。在西欧、北美国家，军队不得干预政治成为军队职业化的内在属性。？但在东南亚大多数国家中，由于其政治体制较为脆弱，经济发展水平不高，政治文化发育不成熟，社群或族群突频繁，社会与经济关系高度紧张，一些国家文官政府软弱、腐败，为了短期利益而利用军队，使军队在东南亚国家政治中具有特殊地位和作用，呈现出特殊的“职业主义”内涵。

军队在东南亚国家的具体特点表现为：首先，军队作为东南亚国家中的一种政治势力，试图在政治体系中拥有更多权力和占据更高地位。对此类国家军队干预政治程度的评价主要体现为军队对国家政治制度、经济、媒体和社会、安全事务，以及军队内部管理方面的干预深度。东南亚国家历史上有军人干政的传统，军队在争取国家独立的过程中培养了国家责任感，而文职机构通常由于缺乏专业知识和能力无法对国防和安全事务做出更好的决策，使军官们认为在国内安全方面，他们的专业知识要多于文官或警察。军队不断寻求其政治和经济影响力，以巩固自身地位，因而造成东南亚国家军政关系信息的不对称，为军人政权的出现创造了条件。其次，在东南亚国家中，军队经济独立，一定程度上能够做到自给自足，军队与商界联系紧密，在国家经济生活中地位突出。强大的经济基础是军队保持自主性和独立性的前提，成为军队政治权力的重要保障。军队对国家的官僚机构和经济领域具有重要影响，军政权握有掌管官僚机构的权力，管理企业，对推动经济发展负有重要责任。东南亚国家的军人政权大体有此种特色。

如印尼的11个军区与商业联系紧密，一些高级军官甚至建立私人商业领地，军队在印尼的商业活动中拥有很大权力，所拥有的商业利益网络能够直接参与国家及各省政治，渗人官僚机构，以及通过制造动乱或不制止动乱去要挟总统。泰国军队也拥有巨大的商业网络，因而能够在国家经济建设问题上发挥重要作用。再次，从目前的情况看，东南亚国家的军队并未实现职业化或实现职业化的时间较晚。在东南亚国家的威权体制中，军队秉承高度政治化的价值观念，对政府决策产生影响，军队领导层而不是文人政府掌有高层人事变动的权力，从而对国家的民主化进程构成威胁。宪法没有对军队职业化和国家化做出明确规定，军人利益不能得到很好的保障，都很容易引起军人干政。如菲律宾武装部队的高层军官们在采用何种方式（通过民主方式还是其他方式）进行政府、部队和社会改革，立场摇摆不定；军队和警察很长时期都混在一起，没有明确的功能划分。在印度尼西亚，警察于1999年从军队中分离出去，但在印尼的周边地区，军队和警察依然保持着紧密的联系。

在东南亚国家政治现代化的早期阶段，军队的现代化属性作用尤为明显。如泰国军队在反对君主独裁的1932年革命中发挥了重要作用；印度尼西亚的军官团体将军队作为国家现代化的工具。军队现代化的支持者们强调培养军官的重要性，以及军队作为现代化组织在民族国家建构和发布紧急命令时的核心作用。如今东南亚各国军队的组织和部门无论在功能上还是技术上，都越来越专业化。

如缅甸军队除有工兵和通信部队外，还有从事化学战和心理战的特别分队，甚至还有一个历史和考古学分队。此外，军队还试图引进专业化的训练学校以及人员录用和管理的先进技术。专业化的训练使军队成为新兴国家中最具现代性的组织，具有超强的政治行动能力。

随着社会发生变化，军队的角色也就发生变化。在寡头统治的世界里，军人是激进派；在中产阶级的世界里，军人是参与者和仲裁人；当群众社会出现时，军人就变成现存秩序保守的护卫者。也就是说，社会越落后，军队扮演的角色就越进步；社会变得越进步，军队角色就会变得越加保守和反动。

缅甸于2010年举行大选组成新政府，尽管其民主转型并不彻底，新政府并没有摆脱军队势力，但新的政权组织形式打破了1988年以来军人直接执掌政权、国家和平发展委员会全部由军人组成的局面。新成立的联邦议会通过选举产生，政府官员由军人和文官共同组成，实行多党制。虽然此种改革仅显现为民主政体的外壳，对緬甸政治发展而言仍为一大进步，经历了由军人政权转向以军人为主、文官为辅的政权，进而转向以文官为主、军人为辅的政权。对缅甸政治转型的原因分析有“内外压力说”“国际形势说”“精英决定说”和“军人利益说”多种解释。缅甸的政治现实是：没有军队的支持，民盟很难顺利治理国家；反之，军队也需要通过民主选举形式来维持其在国内外的形象。军政间相互制衡，共同促进缅甸国家的发展。1988年缅甸发起民主化运动，以苏貌为首的新的军人集团试图建立民主政体，从一党制转向多党制，从极权制转向威权政体。此种政治转变被一些人称为“可操纵的伪民主”（pseudo-democratic）。

制度设计不完善，军队能够利用其在国家现代化进程中的地位与文官政府争夺权力，影响政治进程。传统的个人化、等级式统治模式与多数人的、制度化、非个人化的统治方式不相一致。安杰尔．拉巴萨（Angel Rabasa）和彼得．乔克（Peter Clalk）认为，军政关系的真正危险在于外部政治利益可能会使军队政治化，文官控制军队方面的真正问题在于控制链的脆弱。如在缅甸，军政府的地位难以动摇，在国家政治中发挥关键作用。缅甸宪法规定，緬甸国防部长、内政部长和边境事务部长由军方任命，军方可不经选举获得国会四分之一的席位，拥有对缅甸宪法修正及重大事务的否决权。此外，缅甸军方拥有宪法赋予的对政治事务的最终裁决权，军队势力对缅甸政治有举足轻重的影响力和控制力。

四：民主制度的遗产 乡村地区的党政政治

国家与社会之间的 “中间地带”是民主化的结果，但它同时也给民主观念的培植以及民主巩固带来了新的挑战。在最近十年中，缅甸基层民众逐渐意识到，个人政治行为与决策既可以维护自身的利益，同时也具有影响国家的能动性。在后军治时代，国家政治转型正在重塑缅甸的民间社会，而基层民众的政治能动性也正在重塑作为国家的缅甸。

巩发党与民盟之间的激烈竞争在很大程度上重塑了缅甸乡村社会。笔者长期关注的抱村就明显分裂为两个不同的政治阵营，我们可以暂且将它们分别称为“巩发党阵营”与 “民盟阵营”。村民因为支持不同的政党而产生不同派系是抱村分化的直接原因，这与两党各自在基层所采取的不同的政治动员方式有关。笔者通过在抱村的观察发现，两党的基层动员方式有着明显的差异，这是它们能够吸引到不同村民支持的重要原因。在经济动员方面，巩发党的力度明显强于民盟，例如巩发党启动了一项超过1.6亿美元的 “绿色翡翠”项目，这一项目的具体做法是在全国范围内选定若干村落，在每个村落投入3万美元竞选基金，用于对村民进行经济动员，并在村落中 “发放大量礼物以示友好”。

“抱村”就是被“绿色翡翠”项目选中的村落之一，在 2014—2015 年间，巩发党在抱村以多种方式向村民进行利益输送，其中包括捐赠 3000 万缅元 ( 约合 15 万人民币) 为抱村小学建设新校舍; 捐赠 400 万缅元在村中打一口水井; 为抱村每一户家庭提供 50万缅元的现金支持。相比之下，民盟在抱村的经济动员方面可谓是 “毫无建树”，但民盟对广大农民给出了指导性意见: “接受巩发党的好处，投票给民盟”。

在缅族文化中，年龄的等级与阶序得到了格外的强调，正如美国人类学家纳什 ( Manning Nash) 所指出的那样，缅人的文化在诸多方面都是平等的，但年龄的等级却异常森严。在缅甸乡村，长老会和未婚青年组织是村落社会中两个重要的年龄组织，长老会是村落中的权威组织，而未婚青年组织则是在村落公共生活中提供劳动力支持的组织，后者要接受前者的领导和管理。进入后军治时代以后，缅甸乡村社会中的年龄等级文化同样受到了冲击，这一点在抱村 2015 年大选结果中得到清晰的体现，抱村的长老会联合僧团试图号召村民将选票投给巩发党，但村里的大多数年轻人最终选择了支持民盟。这与民盟的基层政治动员策略有着密切的关联，民盟深知年轻人思变心切，并且对民主怀有更热切的渴望，

在抱村 2015年的大选中，有 100 个村民将选票投给了巩发党，132 个村民投给了民盟，另外 20 票投给了其他政党，11 票弃权，两个主要阵营可谓旗鼓相当，势均力敌。而经过笔者的调查进一步发现，在巩发党所获得的 100 张选票中，有17 票来自 18 － 35 岁的村民，83 票来自 36 岁及以上的村民; 在民盟所获得的 132票中，有 97 票来自 18 － 35 岁的村民，35 票来自 36 岁及以上的村民。不难看出，抱村的巩发党阵营以中老年群体为主，他们更希望国家保持稳定，并且希望有一个强有力的政府使缅族的权利和文化不受 “他者威胁”; 民盟阵营则以青年群体为主，他们对民主抱有更高的热情，并期待国家能够进行更为彻底的改革。

从抱村的情况来看，经济动员的实际效果是有限的，在最后的大选中，一些收受了巩发党的 “现金援助”的村民最后还是将选票投给了民盟。

2016 年 1 月，抱村举行村长换届选举，最终的结果是来自巩发党阵营的吴通耐在竞选中获胜。抱村的巩发党阵营十分欣喜，认为这是他们在输掉大选之后的一场胜利，并希望以此来扭转自身在与民盟阵营竞争中的劣势地位。但民盟阵营随即发起反击，成立了以抱村民盟党支书觉索稳为首的上访小组，向县政府反映吴通耐存在道德和贪腐问题，要求政府将他革职。吴通耐上任六个月之后就在民盟阵营的反对声浪中被迫下台，而村长的接任者正是抱村民盟阵营中的核心成员吴文凯。从这些事件可见，党争政治确实深刻地改变了抱村的社会结构。

后军治时代的党争政治在某种程度上重塑了缅甸乡村社会，而对缅甸乡村的道义经济体系的冲击是其中最为深远的影响之一。斯科特认为，道义经济是普遍存在于东南亚乡村社会中的一整套应对饥荒的 “技术的、社会的和道德的安排”，包括共同体互惠、强制性捐赠、换工制度、公地制度等等。阿黛斯在其著作中也详细描绘了缅甸基层社区中的互助制度与互惠实践，并分析了这些制度和实践的功能与局限。在抱村，土地富足的村民将一部分土地免费给缺乏土地的村民耕种是很常见的现象，这是军治时代道义经济的重要内容，但在党争政治的背景下，来自不同阵营的村民之间很难再形成这种互惠的关系，一些村民情愿将土地放空也不再将它们租借给 “敌对阵营” 的村民。另外，抱村的换工体系也受到了党争政治的极大冲击。在党争出现之前，村民总是以换工的形式来应对农忙时节，在政党政治使村落社会产生裂变之后，换工制度的执行变得难以为继，许多家庭在农忙时节不得不花钱雇佣劳工来应急。道义经济的弱化意味着缅甸乡村社会自发性的社会保障机制逐步消解，其产生的严重后果可能会在一些特殊时期 ( 例如灾年) 集中显现。

在军治时代，缅甸国家与社会的关系总体上是对立的。军政府治理社会的方式基本上可以概括为政治上的专制与经济上的寻租 ( tent seeking) ，而社会应对国家的方式则更多地表现为抵抗 ( resisting) 和逃避 ( exiting) 。我们可以将这种关系理解为零和博弈的关系，国家专制统治越有效，社会生存和发展的空间就越萎缩; 各级官僚寻租的力度越大，民众的生活就越窘迫; 社会逃避统治的技能越高超，国家就越倾向于走向积贫积弱。当然，在一些特殊的情境下也存在着例外的情况，例如当军政府深刻意识到自身的合法性危机时，其对社会也会做出让步和妥协，并开始制定和执行一些怀柔政策，以弥补自身在执政合法性上的缺失。但这种弥补策略所创造出来的缓和并非这一时期国家与社会关系的主流，也无法改变双方对立关系的本质。

例如在奈温时期，土地改革政策的实施在一定程度上提升了政府的执政合法性，但是民众依旧视政府为压迫者和剥削者，政府偶尔释放出来的善意无法从根本上消解国家与社会之间的对立关系。需要进一步回答的问题是，国家与社会之间的结构性对立关系为何能够持续半个世纪之久? 双方之间的微妙平衡是如何实现的? 笔者认为这是由 “弱国家与弱社会”的力量均势所造成的结果。虽然军政府总是以一副凶狠与野蛮的形象示人，但是这并不能改变其 “弱国家”的特质，它所制定的诸多强力政策抵达基层时往往已经是强弩之末，地方政府与基层民众之间普遍的合谋关系 ( 受贿与行贿) 在很大程度上消解了国家对基层社会的控制力。经济与技术上的落后，以及民族地方武装的长期割据，都彰显着一个弱国家的治理困境。这一时期的民间社会同样一直处于低度发展的状态，虽然有诸多学者指出，缅甸军治时代的公民组织发展迅速，并且在各个领域中都有活跃的表现，但这些公民组织大多只是在有限范围内提供一些服务和援助，而难以对国家行为产生实质性的影响力。乡村社会则更为羸弱，农民最常思考的问题是如何在军政府的统治下尽可能地获得生存条件与生存空间，而不是如何推翻军政府。在某种意义上，是 “弱国家与弱社会”的结构支撑了缅甸漫长的军治时代。

虽然军政府总是以一副凶狠与野蛮的形象示人，但是这并不能改变其 “弱国家”的特质，它所制定的诸多强力政策抵达基层时往往已经是强弩之末，地方政府与基层民众之间普遍的合谋关系 ( 受贿与行贿) 在很大程度上消解了国家对基层社会的控制力。经济与技术上的落后，以及民族地方武装的长期割据，都彰显着一个弱国家的治理困境。这一时期的民间社会同样一直处于低度发展的状态，虽然有诸多学者指出，缅甸军治时代的公民组织发展迅速，并且在各个领域中都有活跃的表现，但这些公民组织大多只是在有限范围内提供一些服务和援助，而难以对国家行为产生实质性的影响力。乡村社会则更为羸弱，农民最常思考的问题是如何在军政府的统治下尽可能地获得生存条件与生存空间，而不是如何推翻军政府。在某种意义上，是 “弱国家与弱社会”的结构支撑了缅甸漫长的军治时代。在后军治时代，缅甸国家与社会的关系正在经历着重要的转型，政党竞争模式的确立在很大程度上削弱了国家与社会之间的对立。对于基层民众而言，国家形象发生了很大的改变，以选票产生的政府不再像军政府那样依靠强力来迫使民众服从国家的统治，国家向民间社会大肆索取的行为也开始收敛。正如抱村民盟党支书觉索稳所说的那样，“大多数基层的官员仍旧很坏，但我们已经有了对付他们的新方法。”民众手握选票，他们因此而获得了一片与国家 “讨价还价”的中间地带，这就是觉索稳所谓的 “新方法”。阿黛斯在其著作中也关注到了这种重要的转变，“随着 20 世纪 10 年代初政治空间的开放，基层民众可以依靠发声(voice）策略来对政府施压，从而改变自身的生活条件。”在这些发声策略中，选票无疑是 “音量”最大的扬声器。对于缅甸农民而言，这是政治转型所带来的可喜变化，但是从中我们也可以看到缅甸的政治转型存在着制度缺失的隐忧。

除了相互塑造的关系，后军治时代缅甸的国家与社会之间还存在着一种同构关系，国家政治场域中上演的戏剧会在民间社会中以微缩版的形式重复上演。例如政党竞争、族群政治、宗教冲突等等都会进入到民间社会，并置换成基层民众的日常政治生活，这与国家在基层的政治动员密切相关。在某种意义上，基层民众的日常生活在后军治时代已然成为国家政治的隐喻和表征。如果从国家与社会的同构关系来理解当今缅甸的政治转型，可以从中看到一个明显的事实，即基层社会对于国家政治转型缺乏反思能力。例如乡村社会中的党争政治，就只是对国家政党竞争的简单拟仿，村民很难超越政党的政治动员而对国家政治转型作出一些独立性的思考，这一时期出现的民粹主义高涨、族群冲突激化、宗教矛盾加剧等现象都与此密切相关。换而言之，民众在后军治时代的生存境遇得到了改善，政治上也获得了相应的自主性，但他们的政治观念与政治行为仍旧被一套政党之间的 “合法性游戏”所操控。

缅甸政治转型研究文献里反差巨大、摇摆不定的叙事节奏表明，相当一部分文献是对现实和表象的描述，而非对缅甸政治发展全面系统的深入分析，未能准确地把握缅甸政治发展的本质和演变的动力，已有研究遭遇了 “变量困境”和 “话语困境”。大多还是以西方民主化为标准的叙事，缅甸政治转型被人为地塑造成追求西方民主的历史，停留在假设的民主化范式中，这就有可能导致相当一部分研究缅甸民主论文参考价值降低的情况。

在这种话语体系里，充斥着 “民主－非民主”、“民主西方与专制非西方”的简单二元划分和优越与卑微的对立思维主化范式中被认为理所当然且具有普适性的命题和结论，对历史进行了‘选择性遗忘’，而且掩盖了现实的复杂性，甚至还抹杀了未来的多样性。”尽管反思民主化范式的局限性并开始研究混合政体或专制主义的韧性已是比较政治学界的三大流派之一，但谈及缅甸政治发展，西方“自由民主”模式仍然被视为终极参照系。这种线性思维导致了缅甸政治转型研究 “先抑后扬再失望”的文献特色。除此之外，类似于“鬼鬼祟祟、专横跋扈的领导人，半封建、极度贫困的社会……民众愚昧、政权邪恶”的东方学凝视更是没有意义的。

作为东南亚第二大国的缅甸，拥有六千多万人口， 135 个民族（分为缅族、克伦族、掸族、克钦族等）。缅甸曾经是东南亚最发达的国家之一。但是1962 年军事政变后，军政府吴奈温夺取政权，废除联邦宪法。不仅成立“缅甸联邦革命委员会”，而且排除民选制度，此后缅甸开始长达 48 年的军人独裁统治。缅甸由一个亚洲较富裕国家变成了落后国家。

缅甸时局凸显了民主转型之困。本来应该维护民主的宪法一度沦为帮助军事政府涂抹的正当性的工具，而非维护民主政权稳定的根本保障。修改宪法需要绝多数的一致，而反对修宪的军队始终握有一定的议席。因此在正常情况下，军人始终拥有着类似“治外法权”的权力，加之军人政府存在发动的军事暴力的可能性，保证政治秩序的稳定更是一纸空谈。 缅甸要进入稳定、有序的民主政治时期，仍需相当一段时期的考验。

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