中华民国是总统制还是议会制？政府成立之初为什么选择了这种制度？ 第1页

对于这个问题的回答需要立足于两个视角：静态的制度设计与动态的政治过程；中国传统政治的影响和欧美制度的形成历史。

在观察一个政权的体制时，除了载于法律条文之上的静态制度本身，还要考虑处于政治过程之中的不同势力之间的角逐，以及这种角逐对制度的演化作用，而民国初年的体制便是一个非常好的例子。首先需要明确的一点是，民国的体制并不是仅仅依靠《临时约法》确定的，真正完成这个体制的是北京参议院时期的一系列立法规范，其中最为重要的就是《国会组织法》，基于上述法律规范，民国构成了两院制下的责任内阁制，这也是西方世界19世纪中期以来的出现的一种趋势，但是在民国此后的发展中，我们可以看到这个体制是不稳定的，甚至是虚假的。实际上民国初年的体制仍然是传统帝制的延续，而造成这种结果的不仅仅是北洋威权政治的威胁，更是民初议员“徒有其表”的共和主义。

如果仅看“民国是传统政治的延续”这一结论，那么这个观点并不新鲜，很多对中国古代历史有所了解的读者都能从民国初年看出帝制时代的影子，但是我在这里其实更想强调的民国议员们共和主义的“徒有其表”，这一点之所以被长期忽略，恰恰是因为我们在观察民国时，往往忽略了民国的制度构建同样是19世纪欧美政治发展下的产物，那么这个制度的“奠基之父”们在多大程度上了解这个体制的形成过程与依据，会直接影响他们对于这个体制运行的认知，然而遗憾的是，民国精英们对于这个体制的了解并不比我们今天更好，他们和我们一样只是将这种体制视为一种“既成事实”，而没有探究其形成过程中存在的争议和依据，因此立足于19世纪欧美政治的发展过程，回望民国制度的形成，能够更有利于的揭示出民国体制存在的问题，如果仅仅将其默认为传统政治的延续，将他放在中国古代史的延长线中，那么就忽略民国新旧交杂中的“新”的一面。

具体而言，我们能够从下述三组矛盾中看到民国体制中存在的弊病：总统与内阁总理、参议院与众议院、议员与民众，透过这三种矛盾，我想表达实际是我长期以来对于民国政治的一个观点：民国初年的问题不是共和，而是不够共和。

首先来看第一组矛盾，总统与内阁总理，关于二者的权责不清历来是讨论的重点，但是本问题实际上提出了一个更为关键的角度，那就是我们应当更多的将目光集中于“议会”，而非“总理”个人，按照19世界欧美政治的框架，内阁总理是议会的浓缩，因此总统与总理的矛盾本质上是作为个体的总统与作为多数的议会之间的矛盾，这种争论实际上是自18世纪开始欧美世界就已经出现。在18世纪，光荣革命后的英国政体具有一种典范意义，他由君主、贵族院和下议院组成，他们按照古典时代的理论，认为这三者的结合构成了“君主制、贵族制、民主制”的完美混合，然而进入18世纪后，以辉格党为代表的下议院开始进一步向王权发起进攻，他们认为英国国王正在利用自己的影响力腐化这个混合体制，因此要求进一步限制王权。

值得注意的是，混合宪法中君主制元素并不仅指世袭的国王，而是着眼于强大的行政权本身，因此不仅国王需要警惕，民选的行政首脑同样需要防范。这种思潮同样影响了相同语境下的美国社会，正如独立战争后一句流行的政治谚语所说：“谨防一年一度的选举结束之日，亦即专政暴政开始之时”。依据此种思想，在1776年各州纷纷限制了州长的权力，使其仅仅成为执行的工具，而权力则被收归州议会的所有。然而到了1787年，奠基之父们认为州议会同样存在滥用权力的风险，因此联邦党人要求设置一个强力的总统以实现行政权与立法权之间的平衡，而反联邦党人则因此斥之为“君主派”。通过上述争论，我们可以看到对于总统的认识在美国宪制中占据了重要地位，尤其值得注意的是，尽管总统显然由民选产生且不世袭，但是反联邦党人依然将其视为“君主制”的威胁，其原因便在于它本身握有强大的行政权力。

然而民国宪制形成的过程中，尽管我们可以看到，出于对总统权力的担忧，民国确立了责任内阁制，但是我们看不到民国精英们关于“总统与君主制”之间的联想，民国精英似乎认为民选的总统与世袭的皇帝存在本质性的区别，但是从之后的民国历史上我们可以看到袁世凯和其他北洋军阀们是怎样扮演一位军人皇帝。回到法律文本中，尽管《临时约法》确立了责任内阁制，但是我们仍然能够看到总统保有“总揽政务”“任免文武职员”“统帅全国海陆军队”的巨大权力，按照此种表述，我们不禁怀疑：即使严格的落实临时约法，这种总统权限能够被称为责任内阁制么？

如果进一步考察总理与议会之间的关系，我们则能进一步看到所谓“责任内阁制”的虚假。责任内阁由议会多数党领袖组织，因此责任内阁制本质上是议会中心制，但是如果我们考察民国的历任总理，会发现总理与议会之间并不存在紧密联系，总理无法作为议会的代表。首先，第一任内阁总理唐绍仪本身就是双方妥协的产物，赵凤昌的表述最具代表性：“新总统的第一任内阁，是新旧总统交替的一个桥梁，所以这国务总理必须是孙文、袁世凯两位新旧总统共同信任的人物，我以为少川先生最为适当……我很想劝少川先生加入同盟会为会员。”值得注意的是，尽管一直以袁世凯心腹的身份出现，但是唐绍仪在担任内阁总理时确实做到了尽职尽责，甚至与北洋系冲突不断，赵秉钧甚至以内务部全体辞职要挟唐绍仪，并从此不再出席国务会议，直接与袁世凯联系。由于唐绍仪经常不愿副属袁世凯，总统府武官在接见唐绍仪时也讥讽道：“今日唐总理又来欺辱我总统耶？”副属本身是责任内阁制的基本要求，然而在北洋眼中却是一种“掣肘”和“欺辱”，新旧之间的冲突已然显露。

而当唐绍仪因为这种新旧冲突而黯然下台后，此后的内阁总理甚至愈演愈烈，继任的陆徵祥本想以超然于两派的名流身份任职，但是在其就职演说中丝毫不提施政纲领，反而和议员们叙起了家常，结果当天便被国会提出不信任案，引发了内阁、国会、总统之间的冲突。而在陆徵祥倒阁后，继任的赵秉钧内阁彻底变成了总统副属，“陆内阁时代，事无大小，皆总统府决之，赵内阁时代，则直移国务会议于总统府。”正是因为这种现状，宋教仁等人才认识到民国责任内阁的虚假，无论是所谓超然于党派之外的陆徵祥还是唯袁世凯马首是瞻的赵秉钧，显然都不是议会的代表，必须以议会多数党建立政党内阁才能真正落实责任内阁制：“唐内阁成立以来，一切政务不能着手进行，实因党派意见不一致之故……今后应组织政党内阁或无党派的超然内阁，如果再组织混合内阁，同盟决定不再参加。”然而这种尝试随着宋教仁遇刺最终失败，从此民国的责任内阁制再无挽救的余地。

回顾民国历史上，所谓的责任内阁制呈现出两种权力模式，一种类似于传统政治，内阁只是总统的幕僚机构，如赵秉钧之于袁世凯，钱能训之于徐世昌，另一种则是双头政治，最终引发府院之争，如段祺瑞和黎元洪，段祺瑞和冯国璋（但是值得一提的是，所谓的府院之争可能是伪命题，之所以出现府院之争不是因为内阁总理有能力与总统争权，而是因为段祺瑞有能力与总统争权，所有府院之争的存在都是因为总理是段祺瑞），而无论是哪一种都与以国会为中心的责任内阁制大相径庭，而多数党的领袖只能担任组织会议的议长，与内阁总理显然差距极大，尤为讽刺的是，在安福国会被实质解散后，责任内阁制的民国竟然出现有内阁无国会的神奇景象，在1916年宪法讨论中，议员们竟然通过议案，议员不得进入内阁担任国务员，主动切断了内阁与国会的联系。至此，民国的责任内阁制与议会再无一点关联。

实际上，总统与内阁总理之间权责不明并非民国特例，在法兰西第三共和国创立之初也曾存在类似现象，君主派的麦克马洪占据总统之位，在其将一位共和派总理解职后，引起了议会的强烈反抗，甘必大称之为“5.16政变”，当矛盾升级麦克马洪决定解散众议院，而甘必大则在离开前留下豪言壮语：“离开时我们是363人，回来时我们将是400人。”最终共和派大获全胜，麦克马洪黯然下台，从此总统在第三共和国基本沦为虚职，权力被掌握在内阁总理以及作为其基础的众议院手中。当同样的解散议会发生在民国，发生的不是甘必大的王者归来，而是袁世凯的走向复辟，几乎没有什么能比这更清晰的表明军人干政对民国政局的强烈影响，在法国，大革命以来的“公民军队”观念使得军队不再附属于某个军事领袖，唯一的例外就是拿破仑，在1830、1848年革命中，我们都会看到国民卫队向巴黎民众倒戈，最终普选制代替了军队，成为共和国运转的核心，然而在民国，军队的私有化构成了军阀混战的基础。

如果说在总统与内阁总理的矛盾中，民国的精英们很大程度上是不得不屈服于北洋军人的权威，那么在参议院与众议院的设置问题上，则充分暴露了他们自身的缺陷。在北京参议院时期，《国会组织法》的第一条就是国会应当采取一院制还是两院制，这本身就是议会制度的核心问题，然而连续四五位发言者均主张两院制，会议主席询问有无主张一院制者，竟无一人应答，最终竟然罕见的全体一致通过，这一议会制最为重要的问题竟然以如此轻松的方式通过，显然是极其荒诞的，尤其讽刺的是，在全院轻松通过两院制的情况下，议员们接下来竟然为两院分别取什么名字争论了整整三个小时，元老院与代议院、参政院与庶议院、上议院与下议院、左院与右院，没有一个提案能够获得半数通过，最终仿照美国采取参议院与众议院。

议员们轻松通过两院制却为名字争论不休，这不仅体现了他们自身的荒谬，更展现了两院制本身的问题。如前所述，近代两院并列的体制起源于英国，其背景是英国贵族阶层与平民阶层的对立，在美国采取两院制是为了使得参议院代表州权，并与众议院制衡，但是中国既没有贵族阶层也没有具有独立性的州权，在这种情况下设置两院究竟代表了何种不同利益？此外，美国设置两院也存在担心一院制会导致立法机构专权的情况发生，但是实际上在中国完全不存在此种顾虑，因为真正值得限权是恰恰是代表行政权的总统，而非立法权的议会，在行政权本身就大权在握的情况下进一步切割国会无疑是作茧自缚。

实际上对于两院制的批评早已有之，法国重农学派代表人物杜尔哥在书信中批评：“美国各州宪法却并不令人满意，把本应集中于一个中心机构的全部权力，分别赋予众议院、参议院和州长这三个机构；这无异于模仿英国体制，而在一个所有公民一律平等的共和国，这样做完全是不必要的。”这很大程度上代表了法国的整体观念，大革命呈现出与英美完全不同的制度建构，在中央层面，他们否决了两院制，同时也没有采取总统制，在处死路易十六后，行政权和立法权都集中于国民公会，以及有其产生的救国委员会，从某种程度上救国委员会可以看成粗糙版的内阁，但是救国委员会中没有总理，只有轮流主席，其人员本身也是流动的。甚至到了第三共和国时期，共和派仍然希望设立一个没有参议院和总统的众议院中心制，但是最终与奥尔良派妥协达成了此种设计，但是在麦克马洪下台后，总统与参议院的权力都被削弱，众议院成为毫无疑问的权力中心。

然而，上述两院制与一院制的讨论辨析全然不见于民国精英的讨论中，他们仅仅因为“两院制为大多数国家所采用，中国国会宜从同”而轻率的确认了两院制，这最为典型的揭示出了民国精英对于欧美政治制度的了解。在民国的政治实践中，参议院和众议院并未显示出功能上的不同，反而因为法令需要往返于两院之间影响了国会作用的发挥。尽管按照《国会组织法》，参议院采取“地方主义”，但是除了选举方式外并未体现出这种特征。

第三组矛盾来自于议员与民众之间，毋庸多言，在人民主权的框架下，议员显然是人民的代表，在欧美的政治观念中，关于代表的性质存在一个长期的争论：代表应该忠实的反映选民的意愿，作为地方利益的代表，还是应当独立判断，作为公共利益的利益，在这方面美国与法国也采取了不同的路径。在美国，人们愈发意识到随着社会的复杂化，追求统一的公共利益已经愈发困难，一个费城的律师无法代表纽约的鞋匠的利益，因此在美国，议员们更多代表自身选民的意志，而这种竞争性民主也成为以身份政治为核心的现代民主制的基石。而法国则不同，大革命前期的一个重要议案就是允许议员中断与地方选民的关联，按照自己的意志判断公共利益，甚至到了第三共和国时期，甘必大同样强调：“议员的行动是靠他们个人判断作出的……这里只涉及议员的意志；一旦任何别的意志取代议员本人意志，他立刻回变成懦夫和受骗者。”

然而，无论采取何种理解，议员毫无疑问是人民的代表，即使是采取法国的解读，公共利益的基石仍然是民众本身，无论是罗伯斯庇尔还是甘必大，均未丧失这种联系，但是这些民国的议员们却将自己隔绝与人民之外。当梁孝肃、段宇清提出采取普选制，因为“既称民国，应无贫富之界限”时，一百多名参议员中只有六人赞成他们的意见，最终民国的选举仍然保留了财产资格的限制。

而在议院之外，罗伯斯庇尔和布里索曾在雅各宾派俱乐部中面对巴黎民众整天整夜的辩论，然而在民国我们却看不到议员与民众之间的联系，“公共意见”反而被军阀所掌控，袁世凯、段祺瑞一再施展出“公民团”的闹剧威胁议员，而议员们却从未考虑过动员其民众，在城市中、在街垒上对抗北洋。民众真正对他们表达自己的意愿甚至要等到20年代的驱彭运动，民众们要求议员们否决目无法纪的教育部长彭允彝，可是这些议员们最终还是让民众失望了。最大的讽刺在于，当他们在法统重光期间，把自己的任期无限期延长时，他们已经在实质上将自己变成了中华民国的“贵族”。

回顾民国初年的政治史，总统是皇帝，内阁是幕僚，国会是言官，他们的作用仅限于制宪、选举总统、审议内阁、审议外交和财政条约，自身并无决策之权，就此而言，民初共和的确只是传统政治的延续。共和民国的失败自然包括了很多原因，比如制度设计不合理：出席人数要求过高、恶意流会、恶意少投名片导致投票无效，当然也包括军人力量的压制，但是民国精英自身也同样存在重大的缺陷，他们在创建民国体制缺乏对欧美政治的系统认知，这导致民国的责任内阁制存在重大缺陷：总统权力过大，内阁总理与国会的联系被切断，沦为总统的附庸；两院之间无谓的切割反而掣肘了国会；议员与人民之间缺乏联系，议员们反而将其视为暴民，一心只想着“刷新政治，以防止革命。”当他们在1913年集结为民国首届国会议员时，他们还是平均年龄不到35岁、接受过西式教育、意气风发的“民国之精英”，然而在10年之后，在不断的颠沛流离中，那些曾经指责政府的议员们早已失去了锐气，要么甘为贿选议员，要么干脆直接沦为军阀在国会中的走狗。诚然，造成这种局面的本质原因在于民初军阀的强势以及军队的非国家化，但是对于这些民国议员而言，当他们决心承担责任、创造一个新的世界时，他们是否真的清楚，何谓共和国？