90 年代农村有很多乱收费现象，产生的背景和原因是什么？ 第1页

我从财政体制改革和央地关系方面再做一些补充。

农民负担指的是农民对国家所要负担的税、费、劳务以及各种摊派。90年代中期之后农民负担过重问题引起学界和政府的关注，成为“三农问题”的核心概念之一[1]。本世纪初期实行的农村税费改革正是由日益繁重的农民负担问题所引发的，诸多文献表明农民税费负担的演变与我国财政体制和地方政府行为之间存在密切关系（孙梅君,1998; 陶然等, 2003），1994年实行的分税制改革即为重要的转折点。分税制改革的一项重要内容即为中央和地方的财政体制改革，其中重要的一项是将税种划分为中央税、地方税和共享税三类，其中增值税属于中央和地方共享税（中央75%，地方25%），并且分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税（刘克崮和贾康, 2008）。这直接导致了基层政府的财政困难并带来了农民负担的加重。

基层财政困难到什么程度呢，这里贴一段周飞舟老师《以利为利》中的截图（这本书顺便也推荐给大家。不过好像已经买不到了，需要的也可以私信我发电子版）

90年代中期之前，由于改革开放之后中国农村开始实行“包产到户”制度，其分配制度的标准通常被概括为“交够国家的、留够集体的、剩下的都是自己的”，“国家的”部分包括农业税和粮食订购任务，“集体的”则是村集体的管理费、公积金和公益金，这两项为农民负担的主要来源。在国家层面，包产到户带来的粮食产量增长以及国家粮食订购价格高于市场价格使得农民负担并不严重；在集体层面，乡镇企业的兴起使得基层财政并没有出现严重的困难局面，因而在这一时期农民负担不是突出问题（周飞舟, 2006）。

90年代中期的财政体制改革被认为与农民负担有着密切的关系：由于分税制的推行和乡镇企业的转制、倒闭，基层财政出现困难，从而导致农民负担增大（周飞舟和赵阳, 2003; 张军, 2002）。具体而言，当时农民负担归纳起来主要有四类：（1）“农业四税”，指国家税法规定的农民应尽的纳税义务，包括农业税、农业特产税、屠宰税和契税；（2）“三提五统”，“三提”指的是村集体的“三项提留”费用，即村干部的管理费以及村庄的公积金和公益金，分别用于生产积累和村内的社会福利，“五统”指乡镇政府以教育附加、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等五项公共开支为名义收取的“五项统筹”费用；（3）“部门收费”，各种服务型收费、生产性收费，如各种各样的社会化服务体系；（4）各级各部门的集资摊派和“达标升级”集资，自立项目收费，各种名目的罚款。这四项负担中，第一项是“税”，后面三项是“费”，尤其是后面两项为“三乱”现象（“乱收费、乱集资、乱罚款”）的主要来源。陈锡文（2003）通过在襄阳、鄢陵、泰和3个县的实地调查提供了关于农民负担问题的详细资料。由表1和表2可以看出，平均来讲农民负担占其纯收入的份额超过了12%，其中税的比重在1/3之一左右，费的比重远高于税。并且很多“三乱”项目“由于管理混乱、名目繁多、地方干部极力隐瞒等原因而难以统计清楚”（陈锡文, 2003: 113），因此对于农民实际负担有所低估。

孙梅君（1999）首先对农民负担的现状及其过重的根源进行了系统性的探讨，其中非常重要的原因为财税体制。基层政府有事权而无财权，地方政府的预算内财政往往是“吃饭财政”，而税制改革以后农业税收划分为地方税种，是以农业为主的区县财政收入的主要来源。除此之外，在农村公共投资方面，本应由国家财政负担的项目财政无力解决，于是地方政府就把这部分费用转嫁给农民，导致乱收费问题的发生，形成非正常的、具有严重后果的摊派。这一现象在财政困难的中西部地区尤为严重。周飞舟和赵阳（2003）利用江西和河南一些乡镇的案例研究为上述论断提供了证据支持，该文的数据统计表明在中西部不发达地区基层财政的收入以预算内财政收入为主，而预算内财政收入中，“农业四税”占到了接近60%的份额，农业四税的增长在分税制改革后尤为迅速，其中一个主要因素是靠摊派增加的农民负担。

以上关于分税制改革后省级以下政府的财政关系及其造成的影响的研究大多为社会学方面的案例研究和调研材料。可以看到尽管关于中央和省级政府的分税制在国内外经济学界以有大量的研究（Zhang and Zou, 1998; Jin et al., 2005），但省级以下政府间的财政关系仍未引起足够的重视，因而在这方面系统性的量化分析和实证研究很少。周黎安、吴敏（2015）的研究在这方面做出了尝试，该研究从各类地方政府年鉴及统计资料中收集了中央、省、市、区县的财税数据，为基层政府的财政困难的假说提供了一个系统的证据。

基于这些数据，周黎安（2017）认为农民负担问题加重的现象中有两个原因起了关键性的作用。一是乡镇企业的衰落和转型，乡村集体的实力受到重创，这种情况在中部传统农业区更为突出；第二是分税制改革，中央和省级政府实行分税制，财政资源大幅度想中央倾斜，向中央倾斜资源的压力不得不逐级向下，在压力型体制下，最终落到了县乡基层政府，为了完成上级政府的财政增收任务，乡镇政府不得不向农民摊派和加征。

[1] 《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，来自http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71481/4854241.html

参考文献：

陈锡文，2003：《中国县乡财政与农民增收问题研究》，山西经济出版社。

刘克崮、贾康，2008：《中国财税改革三十年: 亲历与回顾》，经济科学出版社。

田秀娟、周飞舟，2003：《税费改革与农民负担: 效果, 分布和征收方式》，《中国农村经济》第9期，第12~18页。
孙梅君，1998：《农民负担的现状及其过重的根源》，《中国农村经济》第4期，第7~12页。

陶然、刘明兴和章奇，2003：《农民负担、政府管制与财政体制改革》，《经济研究》第4期，第3~12页。

周飞舟，2006，《从汲取型政权到悬浮型政权：税费改革对国家和农民关系之影响》，《社会学研究》第3期。

周飞舟、赵阳，2003，《剖析农村公共财政:乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究》，《中国农村观察》第4期，第25~37页。

周黎安，2017：《转型中的地方政府》，格致出版社。

周黎安、吴敏，2015，《省以下多级政府间的税收分成: 特征事实与解释》，《金融研究》第10期，第64~80页。

Jin, H., Qian, Y., & Weingast, B. R. (2005). Regional decentralization and fiscal incentives: Federalism, Chinese style. Journal of public economics, 89(9-10), 1719-1742.

Zhang, T., & Zou, H. F. (1998). Fiscal decentralization, public spending, and economic growth in China. Journal of public economics, 67(2), 221-240.